一、 制定的必要性

（一）是加强生态文明建设的需要。十八大以来，党中央十分重视生态文明建设。党的十八大报告把生态文明建设作为“五位一体”总体布局统筹推进；习近平生态文明思想重点强调“绿水青山就是金山银山”、“共抓大保护，不搞大开发”。因此，出台《十堰市绿松石资源保护条例》，加强绿松石资源的保护和开发，是坚持生态优先，践行习近平生态文明思想的具体表现，十分必要和迫切。

（二）是促进绿松石产业安全、绿色、可持续、高素质发展的需要。绿松石作为中国“四大名玉”之一，是我市独特稀缺、价值高、不可再生的珍贵资源，在国际上历来享有“东方圣玉”的美称。从世界范围看，绿松石主要产于中国湖北、伊朗东北部、埃及西奈半岛、美国西南部等。我国也仅有湖北、安徽、陕西、河南、新疆等五省七个市、县有资源分布。其中，十堰是全世界绿松石集聚度最高、品质最好的富矿区，绿松石资源按现有地质工作程度测算为1.2万吨，远景储量5.6万吨，占全球储量的50%，占全国的70%，预计潜在价值5000亿元以上，被誉为“中国绿松石之乡”。十堰市绿松石开采利用历史悠久，有文物可考的历史达7000年，蕴含丰富的历史文化价值。自1952年十堰市郧阳区云盖寺国有绿松石矿建矿开发以来，原郧县、郧西县、竹山县等地已采出优质绿松石原矿约1400余吨，按现在市场价计算超过500亿元。近年来，十堰市立足资源优势，积极发展绿松石产业，并逐步形成了较为完善的绿松石开采、加工、营销产业链，全市登记在册从事绿松石加工和营销的企业和个体户1000多家，从业人员达5万余人，年创产值20亿多元，产品远销欧美、中东、东南亚等20多个国家和地区，成为“灵秀湖北”走向世界的一张响亮的对外宣传名片，十堰也逐渐成为名副其实的世界绿松石开采、加工、出口基地，资源优势无与伦比，产业发展前景十分可观。

绿松石产业发展的基础在资源，要实现整个产业做大做强、持续健康发展，规范和强化资源的管护是关键，谁掌控了资源，谁就能占据绿松石产业发展的制高点、掌控话语权和定价权。但是，随着绿松石资源的稀缺性增加，矿山规模化勘查开发难度增加，产量明显下降，产品不断升值，绿松石资源管护难度不断攀升。2015年9月16日湖北卫视电视问政直播节目“疯狂的绿松石”就确实反映了这一现象。究其原因：一是绿松石是一种特殊的宝玉石资源，总量有限、品质高贵、价值无限、市场广阔；但就矿产管理而言，目前各地仅将绿松石作为一种普通矿产进行管理，管理上的顶层设计和法律保障没跟上。比如绿松石无证开采、私挖盗采问题，依据《中华人民共和国矿产资源管理法》对无证采矿等违法犯罪分子的处罚标准过低，处罚过轻，打击力度不够，致使大量不法分子僭越法律，肆意盗采绿松石，甚至公然抗法、哄抢绿松石，致使执法处于困境，绿松石资源管控成效不明显，后期管理困难重重。同时大量私挖盗采的绿松原矿严重冲击国内、国际绿松石市场，致使绿松石廉价贱卖，未能实现宝石应有的价值。二是由于绿松石资源多年来一直由民间自行开采，尾矿渣露天堆放、四处堆放，周边群众因上山刨捡尾矿造成死伤现象多有发生，国有资产流失，人民群众的生命安全得不到有效保障，不利于绿松石产业的健康、有序和可持续发展。为解决当前绿松石资源保护的各种问题，完善相关法规制度，出台我市绿松石资源保护地方性法规势在必行，有利于压实监管责任、严打私挖盗采，进而规范开采秩序，保障安全生产、保护生态环境、保护珍稀资源，促使绿松石特色产业做大做强，带动山区百姓致富奔小康。

（三）回应基层干部群众长期关切的需要。2015年以来，每年全市“两会”均有来自竹山、郧阳等地的十来名代表、委员提出意见建议，呼吁对绿松石保护进行立法。代表、委员的意见建议，反映了基层干部群众的呼声。

二、主要法律法规依据

（一）法律法规

1、《中华人民共和国矿产资源法》；

2、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》；

3、《中华人民共和国刑法》；

4、《中华人民共和国治安管理处罚法》；

5、《中华人民共和国安全生产法》；

6、《中华人民共和国固态废物污染环境防治法》；

7、《中华人民共和国产品质量法》；

8、《中华人民共和国消费者权益保护法》。

（二）省部委规章

1、《湖北省矿产资源开采管理条例》；

2、《湖北省矿产品运销监督管理暂行办法》；

3、《矿产资源监督管理暂行办法》；

4、《矿产资源勘查区块登记管理办法》；

5、《矿产资源开采登记管理办法》；

6、《探矿权采矿权转让管理办法》。

（三）参考借鉴地方立法例

1、《云南省龙陵黄龙玉资源管理条例》。

三、起草过程

（一）立项阶段

在市人大、市政府的高度重视下，《条例（草案）》曾一度纳入省级立法计划。从2015年下半年开始，我们会同有关部门，组建了起草工作专班，深入我市有关县、区绿松石矿区、交易市场及开采、经营企业开展了调研、起草、反复征求意见和修改工作，并于2015年10月向省政府法制办、原省国土资源厅报送了《条例(草案)》和起草说明，省政府法制办进行了合规性审查修改后，征求了省直相关部门和我市相关县市区政府意见，形成了提交省政府常务会的审查稿。后因种种原因，条例在省级层面立法搁浅。

今年，按照市人大常委会2020年立法工作计划的安排，2020年我市将制定《十堰市绿松石资源保护条例》，该地方性法规确定由市自然资源和规划局组织起草。

（二）起草阶段

市自然资源和规划局高度重视《十堰市绿松石资源保护条例》地方性法规的起草工作，局党组第一时间召开专题会议，对此项工作进行安排部署，并迅速成立了以原局党组书记、局长汪正义为组长的起草工作专班，充分结合近几年保护、开发和改革实际，在广泛征求意见的基础上，多次集中会商推敲，经过多轮修改，完成相关审查程序，再次形成了《条例（送审稿）》。

四、主要内容及基本特点

（一）主要内容

《条例（送审稿）》共六章三十九条。第一章“总则”八条，规定了《条例（送审稿）》的立法目的，适用范围，政府及有关部门、社会组织职能职责等；第二章“绿松石资源保护与开发”十条，就如何保护和开发绿松石资源，对主管部门和勘查开发单位作出规定。第三章“绿松石交易市场管理”四条，对绿松石产业链开采之后的环节交易流通方面作出原则性规定；第四章“监督管理”五条，规定了市、县（区）人民政府及相关部门的监管责任，建立了奖励举报机制；第五章“法律责任”十条，本章是重点，详细规定了破坏绿松石资源的具体情节、处罚机关及处罚措施；第六章“附则”两条，提出了《条例》的施行时间。

（二）基本特点

一是体现了“放管服”精神，减少了探矿权设置环节。二是体现了责权利高度统一，实行属地保护、开发、受益、管理。三是体现了生态优先、保护为主原则，提出了绿松石资源开发严于其他矿产资源开发的条件和要求，提出实行限量开采，同时还规定了禁止开发绿松石资源的具体范围。四是操作性强，特别是针对破坏绿松石资源的现象，罗列出了具体情形、处罚机关和处罚措施。

五、需要说明的几个问题

1、关于管理部门和管理职责的划分

为进一步明确绿松石资源管理职责，构建长效监管机制，根据《矿产资源法》第三条规定“各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作“和第十一条规定“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”《条例（送审稿）》在不同章节根据不同的工作内容，按照省级指导、市级组织、县级落实的原则，对各层级政府及相关部门的职责给予了明确。

2、关于探矿权设置问题

按照矿法及《省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革相关事项的意见(试行)》【鄂自然资规（2020）1号】等有关文件规定，宝玉石由省自然资源厅出让登记发证，包括采矿权、探矿权。绿松石属玉石类矿产，其矿山岩石地层特殊、地质构造复杂，矿脉呈鸡窝状分布；矿区储量一般较小，现有矿山地质勘查规程、储量规模划分标准不适合其矿山地质勘探工作和储量规模划分，因此不宜设置探矿权，只适宜探采结合。为解决绿松石不设探矿权，实行探采合一问题，2018年我们会同原市质量技术监督局，组织了省地质局第八大队、原竹山县国土资源局、竹山县绿松石协会等有关单位、绿松石企业编写并评审通过了《绿松石地质勘查工作指南》，作为我市地方标准已经发布，现该标准正在申请、上升为省级标准，预计今年可以发布实行。依据此标准，在不设探矿权的情况下，绿松石勘查储量可以得到评审认定，作为出让依据。因此《条例（送审稿）》在第十条提出“绿松石采矿权按照依法设立、有序投放，市场配置原则，实行有计划保护性开采，可直接设立采矿权。”

3、关于限量开采的问题

《条例（送审稿）》在第十二条中做了原则规定：“绿松石资源开发实行“总量调控、计划开采、公盘交易、部门监管”的原则，有利于绿松石资源的保护和永续利用。

4、关于原石市场交易流通问题

绿松石原石市场交易和流通监管情况较为复杂，属市场经营环节，不是资源保护的重点范畴，故《条例（送审稿）》未作具体规定，仅在第十九条、二十一条、二十四条中提出：“建立检验检测制度、条码管理制度、公盘交易规则”等，为有关部门制定制度规范，加强市场监管预留口子。

5、关于采矿权出让收益返还问题

按现行政策，绿松石的出让收益实行四级财政分成，即中央、省、市、县分别为40%、20%、5%、35%。鉴于绿松石产区竹山县、郧西县、郧阳区财政困难的实际，《条例（送审稿）》在第二十条中提出：“绿松石采矿权出让收益收缴入库后，由财政部门按比例分解上缴中央、省级、市级、县级财政，市级财政分成比例返还县级财政”，以弥补绿松石矿山管护和绿松石产业发展经费来源不足的问题。

总的讲，《条例（送审稿）》内容有较强的针对性，符合十堰市绿松石资源管理的需要。