不动产登记的双重功能和登记审查使命

来源:     |    作者:      |     发布日期: 2018-10-24 17:47:00     |     [      ]

 

不动产登记的双重功能和登记审查使命

王亦白   自然资源部不动产登记局

  

任何一项法律制度对于国家和社会都具有特定的功能和作用,这也是制度存在的价值所在。不动产登记的制度功能,在不同语境下可以从不同角度进行评价,它可以产生多种影响。笔者认为,不动产登记的法律属性应当定位为“私法为体、公法为用”,在此基础上,其制度功能亦应具有双重性。

  一、不动产登记制度的主体功能是私法效用

  不动产登记制度是国家保护权利人合法财产权、保障不动产交易安全的一项基础性制度。法学界对不动产登记制度功能的描述涵盖的范围较广,有些内涵已经不再局限于私法范畴,而是涉及了公法领域。但须指出的是,不动产登记制度之存在主要是为了满足私法需求,这是我们始终不能忘记的“初心”,至于公法上的效用并非登记制度题中应有之义,充其量只是为政府相关决策或实施监管提供一种可能性或现实选择。笔者认为,不动产登记的制度功能应当从两个层面来分析,一是由制度本身直接产生的私法效用,可谓之主体功能,属于最本源、核心的效用;二是由制度实施衍生而来间接产生的公法效用,可谓之附带作用,也许更为社会所关注,但只能居于次要地位。

  不动产登记制度的主体功能。一是基于登记的权利表征作用,实现对不动产物权的确认和保护。登记制度的实质在于赋予不动产物权变动以权利外观,使登记簿上记载的权利推定为正确、相应的权利人也被认为是法律所确认的主体,从而在某种意义上起到定分止争的作用。且由于物权的排他性,其他任何人都负有不得侵犯的义务,形成了各方保护不动产物权的良好氛围。在此基础上,涉及不动产的财产关系得以明晰,将复杂的民事法律关系明晰化,成为市场经济活动正常运行的基石。二是基于登记的物权公示作用,促进对交易秩序和交易安全的保障。不动产物权公示,是指不动产权利的享有及变动必须以可取信于社会公众的外部表现方式对外予以公示。由于不动产交易从法律立场看就是不动产物权的移转,为使权利移转正常进行,登记作为不动产物权公示的主要方法,在静态角度权利宣示了权利归属,保护了权利人的利益,稳定了财产关系,维护了交易秩序;在动态角度,登记的不动产物权被赋予公信力,降低了交易的不确定性,第三人出于对于登记公示的信赖而敢于从事不动产交易活动,其权利可以得到法律保护,交易安全也获得了有力保证。三是基于登记信息的可查询,为交易成本的降低和交易效率的提高提供了便利。不动产交易的高效运行有赖于交易双方对各类信息的掌握,信息的不完全和不对称往往是制约因素,由于登记的公示和登记信息的可查询,既使当事人免去实地调查的苦累与耗费,及时掌握有关信息,减少了交易费用,降低了交易成本;又能使当事人在信赖登记簿所记载内容的基础上,增强了交易信心,从而成为“财产法中的激励机制”。

  二、不动产登记制度的附带作用。不动产登记制度

作为一种现代国家治理手段,具有独特的、无可替代的作用。现代社会国家公权力对于社会全面介入、全面调整,必须借助一定的工具和抓手,而不动产登记制度即具有这样的作用。一是可以为土地管理和依法征税提供有效支撑。我国的不动产登记正在从税收登记、产权登记走向多用途登记,完备和准确的登记信息可以有效支撑土地管理各项工作。同时,我国不动产登记信息管理基础平台的建成运行,还可以为相关税收征管提供基础信息和支撑条件。二是可以协助政府调控房地产市场。通过不动产登记能够准确掌握各地区乃至全国房地产交易信息,进而分析市场供需状况;从长远看,有利于促进房地产市场秩序的健康稳定。三是可以为反腐倡廉提供基础信息。不动产登记信息在国家有关部门之间的共享,可以及时、准确地获得公务人员拥有的不动产权利情况,有助于支撑官员财产申报核实工作。四是可以在全面深化改革中发挥引领和推动作用。要发挥市场在资源配置中的决定性作用,就要通过统一登记形成全面、准确、可靠的不动产信息,避免交叉或冲突。

  不动产登记制度的主体功能与附带作用两者之间并非没有联系,主体功能本身会有一个溢出效应,从而产生附带作用,而附带作用的发挥往往也需要借助主体功能来实现。但是,无论是制度设计还是制度实施,首先需要关注的是其主体功能能否实现,而不是贯彻公法意图;并且,当附带作用与主体功能产生冲突或者某一附带作用影响到主体功能时,应当保障主体功能的发挥。然而,鉴于不动产登记制度的主体功能与附带作用在我国现有语境下原非泾渭分明,尤其是不动产登记曾经长期被视为管理手段、是公法的附庸,私法上的功能在《物权法》出台后才逐渐显现。我们应当更加重视不动产登记主体功能特别是公示公信等作用的发挥。

  三、“审查”是不动产登记行为的核心

  不动产登记的制度功能,往往通过以审查为核心的登记行为来体现。《不动产登记暂行条例》第2条虽然明确界定了不动产登记的概念,但其缺陷在于,它没有揭示对登记行为本身的本质特性。为了彰显审查在不动产登记中的核心意义,从兼顾内涵揭示和外延明确的角度出发,不动产登记应当被进一步界定为“不动产登记机构经过依法审查,将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”。这一界定与《暂行条例》第2条的关键区别在于是否有“审查”,如果只是单纯的“记载”,任何机构任何人皆可为之,何须国家指定专门的不动产登记机构和工作人员?可以说,正是因为“审查”的存在,才显现出不动产登记的行为因素,经依法审查而在登记簿上所进行的记载,才使得不动产登记契合物权法所需要的结果要素;同样地,正是因为有了“审查”,才真正体现出公权力对私权利的合法而有效地介入。

  究其本质,不动产登记审查是登记机构通过法律法规赋予的一系列公权力的行使,对私权利是什么和该怎样作出专业性判断,符合登记条件的启用国家权威予以保护,不符合登记条件的则排除在公权保护范围外,从而达到合理且有限度介入私权利的目的。进一步来说,登记审查因国家保护私权的需要而存在,依靠的是国家的权威性,借助的手段则是法律法规赋予的公权力。不动产登记审查作为登记行为的核心,必须服从和服务于不动产登记制度功能的实现。笔者认为,不动产登记的审查目的可以界定为二元:一是注重提升登记质量,要保障登记真实性,体现登记公信力;二是注重提高登记效率,要简化流程、多措并举,优化服务、便民利民。考虑到长期以来我国重视静态权利、忽视动态权利保护的客观情况,结合我国不动产交易日益频繁以及不动产登记体系已经日趋完善的现实,今后的不动产登记审查实践中,更应在保障便民利民、实现高效便捷的基础上,努力使登记结果与实际权利之间具有高度契合性。


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