自然资源确权与自然资源登记

来源:     |    作者:      |     发布日期: 2019-02-28 17:07:00     |     [      ]

 

原创: 刘守君      北京城市学院众城智库中国不动产(自然资源)登记研究院

摘自:不动产登记  2019 128

 

《自然资源统一确权登记办法(试行)》第2条规定,国家建立自然资源统一确权登记制度。该办法第5条第2款规定,省级以上人民政府负责自然资源统一确权登记工作的组织,各级不动产登记机构具体负责自然资源登记。据此可知,自然资源确权与自然资源登记是两种不同的行为。自然资源登记由不动产登记机构负责,自无可言,但是,哪些自然资源需要确权?自然资源确权由谁负责? 自然资源确权与自然资源登记之间如何关联?

 一、森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源产生争议时才需要确权

按《自然资源统一确权登记办法(试行)》第3条规定,自然资源登记是对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。该办法第4条第1款规定,自然资源确权登记以不动产登记为基础,已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利,按照不动产登记的有关规定办理,不再重复登记。据此可知,在自然资源确权登记实务中,自然资源确权是指国家有权机关对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等的所有权予以确认

《物权法》第46条规定,矿藏、水流、海域属于国家所有。质言之,矿藏、水流、海域的所有权属于国家所有,这是法律规定的,无须由国家有权机关确认权属。据此可知,属于自然资源登记范围内的矿藏、水流不属于确权对象

《物权法》第48条规定,森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外。《不动产登记暂行条例》第5条规定,下列不动产权利,依照本条例的规定办理登记:(一)集体土地所有权;(二)房屋等建筑物、构筑物所有权;(三)森林、林木所有权;(四)耕地、林地、草地等土地承包经营权;(五)建设用地使用权;(六)宅基地使用权;(七)海域使用权;(八)地役权;(九)抵押权;(十)法律规定需要登记的其他不动产权利。《自然资源统一确权登记办法(试行)》第4条第1款规定,自然资源确权登记以不动产登记为基础,已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利,按照不动产登记的有关规定办理,不再重复登记。据此可知,属于自然资源登记范围内的森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权属于自然资源登记的对象,该所有权既可以属于国家所有,也可以属于集体经济组织所有。就同一森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权归属产生争执时,需要国家有权机关对其所有权的归属予以确认。据此可知,森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源才属于确权对象。

 2 森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权归属产生争执时由县级以上人民政府确权

《土地管理法实施条例》第2条第4项规定,林地、草地、荒地、滩涂属于土地。因此,林地、草地、荒地、滩涂确权属于土地确权范围。

《土地管理法》16条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起30日内,向人民法院起诉。《森林法》17条规定,单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。《草原法》16条规定,草原所有权、使用权的争议,由当事人协商解决;协商不成的,由有关人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以依法向人民法院起诉。概言之,在自然资源登记中,对森林占用范围内的土地、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权产生争议的主体是集体经济组织与国家。因此,产生争议的自然资源的权属,由县级以上(包括县级,下同)人民政府确认;产生争议的双方或其中一方对县级以上人民政府关于权属确认的处理不服的,可以向人民法院起诉,请求人民法院判决保护其权益。但自然资源权属产生争议时,非经县级以上人民政府确认权属的,不得向人民法院起诉。

《行政诉讼法》12条第4项规定,公民、法人或其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的,应当向人民法院提起行政诉讼。据此可知,产生争议的双方或其中一方对县级以上人民政府关于权属确认的处理不服的,应当向人民法院提起行政诉讼,而非民事诉讼。如果人民法院判决县级以上人民政府重新作出确权行为的,县级以上人民政府应当重新调查、搜集证据,重新作出权属确认。人民法院判决撤销县级以上人民政府的确权行为的,也应当如此。申言之,在自然资源登记实务中,对自然资源确权的主体是县级以上人民政府,县级以上人民政府确认自然资源权属的形式是其作出确认自然资源权属的公文,如确认自然资源权属决定书等。

 3 自然资源确权与自然资源登记的关联

如前所述,自然资源确权是指县级以上人民政府对产生争执的自然资源的所有权,依法确认其归全民所有或集体经济组织所有的行为。但自然资源登记是指不动产登记机构对权属清晰的属于国家的自然资源的所有权在登记簿上作记载的行为。前者属于县级以上人民政府履行的职责,不动产登记机构即使参与其中的权属调查、证据搜集等,也只属于确权工作中的一个环节,确权的结果仍然由县级以上人民政府作出。后者属于作为县级以上人民政府职能机构的不动产登记机构履行的职责,二者不可混同。自然资源确权的结果是自然资源登记的证据,自然资源登记是自然资源确权结果的公示方式,为自然资源变更登记等后续工作奠定基础。

厘清自然资源确权与自然资源登记的界限,便于在自然资源确权登记实务中,不动产登记机构找准自己的位置,站好自己的位置。既要做好确权中某些环节的工作,更要做好本职的登记工作,且在自然资源登记实务中,对权属材料显示权属清晰的自然资源,直接凭权属证明材料作登记。产生过争议的自然资源,须凭县级以上人民政府确认权属的公文作登记。

 


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