不动产登记机构按上级通知办理抵押登记,惹出官司该告谁?——兼议不动产登记中的行政委托与行政授权

来源: 中国不动产官微     |    作者: 滕恩荣      |     发布日期: 2020-05-19 17:39:31     |     [      ]

 

《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日正式实施至今已有两年多的时间,我国不动产统一登记工作已经取得了长足的进展。以往出现过的多个部门之间对于不同种类的不动产登记职责划分不清的问题得到了有效解决,但在统一的不动产登记机构内部上、下级之间的登记职责应当如何认识,成为了一个新的课题。本文尝试从行政委托与行政授权辨析的角度对这个问题进行梳理分析。

 

具体案例:

某市不动产登记机构的相关部门曾向下属各区、县不动产登记机构的相关部门自行下发一份通知。其中内容包含有,各区、县不动产登记机构相关部门,现将申请人确认登记房屋为夫妻共有的有关问题通知如下:……房屋所有权登记在夫妻中一人名下的房屋,经询问抵押申请人,确认抵押房屋为夫妻共有的,且申请人未申请更正登记的,办理抵押登记同时在不动产登记簿(未建登记簿的,在档案中记载)所有权部分的附记栏和不动产权证附记栏记载共有情况。

沈某与程某系夫妻关系。该市不动产登记机构向沈某颁发关于某房屋的不动产权证书中“共有情况”栏为空项,附记栏亦为空项。某日,程某与他人一起持沈某的不动产权证书和相关材料,前往该市下属的某区不动产登记机构申请对沈某房屋办理抵押权登记手续。在登记询问过程中,程某主张该房屋是其与沈某共有的房屋。某区不动产登记机构据此在沈某的不动产权证书附记栏中注记:“共有权人:程某。”并加盖“某区不动产登记机构不动产登记专用章”,且在该房屋的不动产登记簿中亦注记:“共有权人:程某。”

后沈某得知此事后,以某区不动产登记机构为被告向法院提起行政诉讼。由于在诉讼中沈某与程某达成和解,沈某主动撤诉。然而此案带给我们几个疑问:“某区不动产登记机构作为被告是否适格?该案究竟属于行政委托还是行政授权?”

 

行政委托与行政授权

行政委托是指行政机关在自己的职权范围内,将其中某些行政管理权委托给其他行政机关或依法成立的管理公共事务的事业组织行使,被委托的其他机关或其他组织不能以自己的名义而只能以委托机关的名义行使受托职权,其委托行为产生的法律后果也由委托机关承担。在行政法律关系中,容易与行政委托发生混淆的是行政授权。

行政授权是指法律、法规将某项或某方面行政职权的一部或全部授予行政机关或行政机关以外的组织,被授权的行政机关或其他组织以自己的名义行使行政管理职权,并由自己对外承担法律责任

由于行政委托与行政授权具有不同的法律内涵,因此实体法中对于二者在行政诉讼中引发的有关诉讼主体资格的法律后果也明显不同。《行政诉讼法》第2条第2款规定:前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第26条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。……行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告

 

自行授权”行为

虽然行政委托与行政授权在法理与实体法中均有明显不同,但二者之间也有相对模糊的灰色地带自行授权就是其中一例。所谓自行授权是指行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,自行授权有关机关或其他组织行使有关行政职权的情况。

自行授权虽具有行政授权的表面单向权力授予形式要件,但它更具有行政委托的实质特征,因此它应属于行政委托法律关系在实体法中,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第21条规定:行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。该条明确将所谓自行授权的性质界定为行政委托。

 

理解与辨析

具体到前文所引案例中,如何理解该区不动产登记机构做出的将争议房屋产权变更登记为沈某与程某共有的登记行为的法律性质,还是应从相关实体法的规定中入手。

《不动产登记暂行条例》第7条规定:“……直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。案例所在市人民政府通过发布政府文件方式明确规定该市各区的不动产登记工作统一由该市不动产登记机构办理,法律责任亦统一由该市不动产登记机构承担。该市不动产登记机构自行制订的不动产登记工作规范(试行)中也规定:受市不动产登记机构委托,各区县不动产登记机构负责具体实施不动产登记工作。根据上述规定,该市不动产登记机构具有不动产登记的法定职责。而区、县不动产登记机构只是根据市不动产登记机构的委托办理不动产登记的具体事项。在沈某持有的不动产权证书中充分体现了这一行政委托关系:在该证书中,某区不动产登记机构仅是填发机关,而真正的发证机关则是该市不动产登记机构。

在本案被诉的房屋产权变更为沈某与程某共有的不动产登记行为中,某区不动产登记机构直接在不动产权证书中对变更登记行为加盖了自己的登记公章,而未再加盖市不动产登记机构的公章。表面上看,似乎不符合受托人必须以委托人名义做出行政行为的行政委托特征。在本案审理过程中,曾有观点据此认为该被诉行为不是行政委托行为,而属于被告某区不动产登记机构自行做出的超越职权行为。

但笔者并不这样认为。被告某区不动产登记机构这样做出被诉行为实际上并非在程序上毫无依据。该行为的程序依据是市不动产登记机构相关部门下发的通知内容。该通知仅要求区不动产登记机构直接以自己名义变更产权登记行为,并未要求再加盖市级机构的公章。而该通知实际上并无上位法律依据,因此应属于“自行授权”的情况。某区不动产登记机构根据该通知,直接以自己名义变更争议房屋的产权登记行为,在法律性质上仍应属于行政委托行为性质,该登记行为的法律后果应由某市不动产登记机构承担。因此,本案中原告沈某以某区不动产登记机构作为被告是不适格的,其应以某市不动产登记机构作为本案的适格被告。

本案如果继续审理,法院应明确告知原告所诉被告不适格,应变更被告,如原告不变更被告,法院应裁定驳回原告起诉。但由于原告沈某与第三人程某已在诉讼中和解,所以在原告申请撤诉的情况下,法院裁定准许原告撤诉是正确的。


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