单证房屋交易行为的法律考量

作者：胡锦秋

自3月22日全市不动产统一登记以来，不动产登记中心一班人深入贯彻“两学一做”，真抓实干履职尽责，克难奋进只争朝夕，在不到三个月的时间里实现了业务流程基本理顺、疑难问题有效化解、服务举措不断优化、社会形象全面提升的阶段性目标。

在工作取得明显成效的同时，在中心成立伊始就遇到的反映较多的问题始终未得到有效解决，比如单证（即只取得房产证未取得土地证的房屋）上市交易的登记问题，目前关于该问题的群众诉求非常强烈，群众通过大厅现场反映、市长热线、网上问政、向新闻媒体反映、电话咨询等多种渠道提出疑问，登记部门因迟迟未得到上级部门权威的答复，在解答群众类似问题时遮掩躲闪、语焉不详、疲于应付。

笔者试从不动产登记相关法律理念及具体规定入手，浅析单证上市交易问题，试图为该问题的解决提供些许思路，不当之处，欢迎批评指正。

    一、单证问题的成因

    我市不动产统一登记以前，土地、房产登记职责分别由市国土、房管部门承担，由于两个部门在各自职权范围内办理相应的不动产登记，各自的工作推进不同步，加之信息交互不共享，适用的办理规则也不统一，许多购房群众只办理了房产证，没有办土地证的情况较为普遍。没有办理土地证的原因很多，比如开发企业等建房单位超占土地、改变土地用途、容积率等无法办理土地验收，比如原房改单位已改制、原开发建设单位破产不存在、房屋多次过户，土地证未随之过户等情况，都会导致土地手续无法办理。

二、单证的法律效力

    根据《物权法》第九条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。第十四条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。根据法律规定，经登记的房屋，无论登记职能依法归属哪个部门，登记行为由哪个部门做出，只要记载入登记簿就发生了物权效力，这种效力是物权法定的效力。根据《不动产登记暂行条例》第四条第二款：“不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。”《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号）中也明确要求“现有各类不动产权证书继续有效。随着不动产统一登记制度的建立和完善，适时组织地方发放新的统一证书，并逐步替换旧证书，不增加企业和群众负担。”根据以上规定，不动产权利经依法登记后，不论登记职责、机构如何整合，登记行政行为、法律效力应当得到法律上的延续和承认。

根据物权法第三十九条：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。房屋所有权当然也包括该四项权能，房屋自由上市流转本身就是所有权人对处分权的行使情形，对此处分行为予以限制将导致权能缺失，合法的所有权受到干涉。

     三、单证上市交易存在顾虑的原因

    （一）教条化理解“一体登记原则”。“一体登记原则”通俗的说即“房随地走、地随房走”原则，系因地与房在自然状态上的依附性，导致的在理解权利登记时的一体性。《物权法》并没有对一体登记原则做出明确规定，只是在“担保物权”编中对于抵押权做过类似规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”，而《不动产登记条例实施细则》第二条第二款“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记，保持权利主体一致。”，较为明确地提出了一体登记原则。但理解和运用该原则，简单机械的一刀切，明显与现实情况相悖。长久以来，各登记职能由不同部门承担，彼此信息共享不畅，工作衔接不够，导致了物权登记出现了这样或那样的问题，单证情况的大量存在就是由原来物权登记体制缺陷造成的，我们必须正视因历史原因产生的系列遗留问题。我们现在实施不动产统一登记，将分散在各土地、房屋、林地、海域等登记部门的登记职责整合，就是为了明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，进而维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序。诚然，“一体登记原则”是不动产登记的发展方向，有利于规范不动产登记工作。但该原则更重要的是面向未来，如何更为妥善的解决现实存在的历史遗留问题，简单适用该原则是不可取的。更为重要的是，结合本文第二部分“单证的法律效力”的分析，房屋所有权是受物权法保护的，根据法律规范的效力等级，《物权法》是由全国人大通过的基础性法律，具有较高立法层级，而《实施细则》系部门规章，显然不能用规章的原则性规定忽视基本法律的明确要求。

（二）担心土地出让金流失，违法用地情况合法化。

国有土地出让后，开发建设单位进行项目开发建设，符合预售条件后进行商品房预售，由于各职能部门项目开发建设、销售等监管过程中缺乏协调沟通机制，管理存在盲区，同时各管理部门各自适用的管理规则也存在衔接真空，预售许可在前，而土地不能同步验收，导致未经土地验收的房屋向社会群众出售，并办理登记的情况。在原房产登记时，依据的是《房屋登记办法》，需提供建设用地使用权证明，对是否需土地验收没有明确要求，而土地验收也没有与原房屋登记形成前置审批。单证的产生从各部门的角度来看，貌似均在各自职权范围内履行了职责，但却没有形成管理合力，说到底，是政府管理缺位，管理分工调配不当，管理环节滞后所致。但无论何种原因，根据行政行为信赖利益保护的原则，行政部门规范管理、制度试错的成本不能由购房人买单，更不能以限制民众合法权利的方式实现管理的目的，实际上也不可能通过此种方式实现管理目的，比如张三欠了李四的钱，王五买了张三的车，李四不让王五的车上路一样的逻辑，这仍然是将管理和登记职能混同的体现，背离了登记中立、公示的原则和宗旨。

四、相关建议

限制单证房屋上市交易不符合《物权法》精神，更为重要的是人为的削减了存量房市场供应，有可能引发二级市场房价上涨，与商品房市场形成联动效应，直接影响中央去库存政策的落实，针对该问题，笔者提出以下处理建议：

（一）消化存量。切实贯彻《物权法》精神，允许房屋所有权自由转让。但是对于未取得土地使用权的房屋应当与取得两证的房屋有所区别，在办理的不动产证上明确注记。同时，根据《物权法》第一百四十九条“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”而该类房屋因未取得土地使用权，在原土地使用权届满后，不能自动续期，对土地使用权届满后房屋再次处置的需补缴土地出让金。加大舆论宣传，引导购房人依据购房合同向开发建设单位主张权利，传导压力，督促开发建设单位补办土地手续，实现一体登记。

考虑到管理部门对于直接办理转让担心承担管理责任的考量，可考虑通过以下方式变通处理：

一是对此类房屋转让时办理转移预告登记，待土地问题处理到位后再转为本登记。二是可通过申请人提出不作为行政诉讼的方式，根据法院嘱托办理。

（二）抑制增量。加强部门间沟通，管理触角延伸，管理关卡前移，防止出现类似问题。加强土地监察及动态巡查，及时处理违法违规用地。

（十堰市不动产登记中心）