一、起草背景

自然资源节约集约利用是推进城市和产业双集中的内在要求。制定本文件意在通过推进土地资源精细化管理，盘活存量，优化增量，强化监管，不断完善“亩产论英雄”机制体系，进一步加强土地节约集约利用，提升自然资源要素保障质效，着力提高经济密度和投入产出效率，助推全市经济社会高质量发展。

二、征求意见过程

2024年5月，我局初拟了《十堰市人民政府办公室关于加强土地节约集约利用服务经济社会高质量发展的通知》（征求意见稿），多次以研讨会、座谈会的形式，充分征求了茅箭区政府、张湾区政府、经济开发区管委会、市直相关部门、市人大代表、政协委员和部分工业企业的意见建议，并原则通过了市自然资源和规划委员会2024年笫5次专题会审议。2024年7月8日，我局按照专题会意见，在门户网站发布《关于公开征求＜十堰市人民政府办公室关于加强土地节约集约利用服务经济社会高质量发展的通知＞（征求意见稿）意见建议的公告》，向社会各界征求意见。以书面形式征求了茅箭区政府、张湾区政府、经济开发区管委会、市司法局、市发改委、市经信局、市财政局、市商务局、市文化旅游局、市住新局、市税务局、市招商服务中心等部门的意见。截至目前共收到意见建议12条，经研究采纳意见建议8条，并对文件进一步修改完善，形成了《十堰市人民政府办公室关于加强土地节约集约利用服务经济社会高质量发展的通知》（送审稿）。

三、主要内容

（一）坚持规划统筹引领

1.建立健全规划体系。编制完善各类型产业用地专项规划，加快“一个平台”“一张蓝图”建设，强化市（县）域战略规划和国土空间规划统筹引领。深化包括地下空间在内的“多规合一”改革，建立规划动态评估调整机制，适时开展控详规动态维护。按照严控增量、盘活存量、提升效率的原则，优化生活、生产、生态空间格局，科学布局产业发展、公共服务和基础设施等用地。

政策依据：《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发(2019]18号）第一、二、七、八、十一、十二、十四条；《省人民政府关于印发湖北省推进国土空间规划体系建立并监督实施方案的通知》（鄂政发〔2019〕26号）第一、二、四、十、十一条；《市人民政府关于印发十堰市推进国土空间规划体系建立并监督实施方案的通知》（十政发〔2021〕12号）第五、六、七、十二条。

2.科学适度调整城镇开发边界。以落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破为前提，可对国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设以及行政区划调整涉及城镇布局调整等符合自然资源部《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》规定六种情形的城镇开发边界进行局部优化。以县市区为单位，城镇开发边界年度优化幅度不超过其扩展规模的5%。其中：开发区、化工园区、物流园区等功能区不得调出，城镇建设用地原则上集中连片布局。

政策依据：《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知》（自然资发〔2023〕193号）第一、三条；《省自然资源厅关于印发＜湖北省城镇开发边界优化及管理实施细则＞的通知》（鄂自然资发〔2023〕28号）第一条。

（二）统筹用地指标管理

3.加大耕地占补指标生成力度。拓宽占用耕地补充指标生成途径，统筹实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩等项目。

政策依据：市政府事权

4.确保入库指标的真实性。加强补充耕地项目的全流程管理，严把项目竣工验收关，及时变更地类、备案入库。

政策依据：《省自然资源厅办公室关于印发（湖北省补充耕地项目省级备案审查工作细则〉的通知》（鄂自然资办文〔2022〕12号第三条。

5.完善指标统筹机制。耕地占补平衡以县域自主平衡为主、市级统筹调剂为辅。市级及以上能源、交通、水利等基础设施项目和教育、公益性养老等民生项目在县级指标不足的情况下，可由县市区政府申请市级统筹或申请借支。申请市级统筹指标的项目，其法人应按照项目补充耕地的面积缴纳费用，标准为旱地及由旱地改造的水田每亩5万元、水田每亩10万元，年粮食产能每百公斤0.5万元。历史借支市级指标的县市区，应拟定指标归还计划，纳入年度耕地保护目标责任制考核。

政策依据：《省自然资源厅省财政厅省农业农村厅关于印发（湖北省补充耕地指标省级统筹管理办法修订）〉的通知》（鄂自然资发〔2023〕23号）笫五条；《省人民政府办公厅关于印发全力做好资源要素保障服务经济社会加快恢复发展若干措施的通知》（鄂政办发〔2020〕19号）。

6.足额缴纳耕地开垦费。非农建设经批准占用耕地的，由占用耕地的单位或个人依法依规履行补充耕地义务，不能自行落实补充的，按规定足额缴纳耕地开垦费。

政策依据：《中华人民共和国土地管理法》第三十条。

7.保障乡村产业用地指标。县、乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业用地。年度土地利用计划应安排至少5%新增建设用地指标，保障乡村重点产业项目用地。

政策依据：《省自然资源厅关于2024年土地利用计划管理的通知》（鄂自然资函〔2024〕260号）第四部分笫一条。

（三）加强划拨用地管理

8.强化用地规模管控。中心城区50亩以上的划拨用地项目应报市规划领导小组会议审定。行政事业单位办公场所优先使用存量土地、房屋。教育用地可将学校周边公园绿地纳入用地范围，实现公园绿地共建共享，满足学校用地需求。

政策依据：市政府事权

9.支持保障性住房建设。以划拨方式供应土地的保障性住房，仅支付相应的土地成本。充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。在符合规划、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式。

政策依据：《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）第四条。

10.推进重大基础设施项目“批供合一＂。能源、交通、水利等重大基础设施项目土地征收和农用地转用经批准实施后，在确保土地权利清晰、安置补偿到位且没有法律经济纠纷的基础上，可直接核发划拨决定书和建设用地规划许可证。

政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若干措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第一条；《省自然资源厅关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（鄂自然资发〔2023〕22号）第二十七、二十八条。鼓励划拨转出让。在不改变土地用途的前提下，鼓励划拨项目办理出让手续。

政策依据：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第四十五条。

12.执行划拨土地价款评估制度。以划拨方式供应国有建设用地使用权的，地价采取评估方式确定。

政策依据：《省自然资源厅 省住建厅关于规范国有建设用地改变土地用途管理的意见》（鄂自然资函〔2023〕151号）第二部分笫一条。

（四）明确招商引资准入条件

13.提高亩均投资强度。国家级开发区、省级（含省级以下）开发区新增工业项目亩均投资分别不低于300万元／亩、200万元／亩。

政策依据：《市人民政府办公室关于落实“亩产论英雄”推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2023〕40号）第二条。

14.执行亩均税收标准。国家级开发区、省级开发区和其他开发区新增工业项目投产后年亩均税收分别不低于25万元／亩、15万元／亩、10万元／亩。

政策依据：《市人民政府办公室关于落实＂亩产论英雄”推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2021〕40号）第二条。

15.加强工业项目投资监管。各县市区政府招商引资时应在《投资合同》中明确固定资产投资强度、亩均税收、建筑容积率等指标要求。项目竣工验收后，落实达产复核，督促企业履行投资协议约定的责任和义务。

政策依据：《关于印发《湖北省企业投资工业项目”标准地达产复核管理暂行办法》的通知》（鄂经信规划〔2023〕87号）第四、五条。

16.严格项目准入管理。建立＂亩产论英雄”的招商约束机制，制定“五个不招＂负面清单。对环境有破坏的项目，有重大安全隐患的项目，以圈地融资为目的的＂画饼”项目，高门槛、高排放、高能耗项目，贡献率低的项目均排除招商引资范围。不符合长江流域规划或安全环保条件、存在环境污染风险的现有化工企业，一律实施关停或迁入合规园区进行改造升级。禁止在化工园区外新建化工项目。

政策依据：《市人民政府办公室关于落实＂亩产论英雄”推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2021〕40号）第一部分第一条。

（五）从严管控工业用地

17.新增工业项目一律进园区。推动工业向园区集中，实现产业集聚发展，共享水、电、路等配套基础设施，促进资源节约高效利用。鼓励园区内多个工业项目共建、共享行政办公和生活服务设施。

政策依据：《市自然资源和规划局市住房和城乡建设局市行政审批局关于印发新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（十自函〔2022〕101号）第四条；《市人民政府办公室关于落实”亩产论英雄＂推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2021〕40号）第六条。

18.开展工业园区区域性统一评价。各县市区应对园区内规划环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、洪水影响、文物保护、地震安全、气候可行性等八项开展统一评价评估。免费共享评价成果。

政策依据：《省自然资源厅省住房和城乡建设厅关于印发深化新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（鄂自然资函〔2022〕434号）第二部分笫一条。

19.加强规模和用途管控。中心城区单宗出让面积在200亩以上或分期供应且总面积超过200亩的工业用地，应在出让前论证其用地规模合理性，报市政府批准。其他县市区单宗出让面积在200亩以上或分期供应且总面积超过200亩的工业用地，应在出让前论证其用地规模合理性，报市政府备案。严控工业用地改变用途。

政策依据：《市人民政府办公室关于落实“亩产论英雄”推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2021〕40号）第十二条。

20.推行工业”标准地”出让。各县市区应明确建设用地标准，引导企业按需拿地，为企业高效办理建筑设计方案审定通知书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、不动产证等，落实工业项目“五证同发＂，拿地即开工。

政策依据：《省自然资源厅省住房和城乡建设厅关于印发深化新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（鄂自然资函〔2022〕434号）第二条；《市自然资源和规划局市住房和城乡建设局市行政审批局关于印发新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（十自函〔2022〕101号）第一部分、第四部分第五条。

21.实施分期供地。对分期投资建设的项目实行“一次规划、分期供地”，各县市区按照《投资合同》约定的投资规模和生产要求，核实投资建设情况后确定下一步供地规模和条件。

政策依据：市政府事权。

22.建立企业违约退出机制。企业未能按照《投资合同》约定的经济指标进行投产、生产的，应承担违约责任。拒不整改或经整改仍不能达到要求的，由县市区政府或园区管委会取消相关政府性奖励及其它优惠，并引导退出。

政策依据：《关于印发《湖北省企业投资工业项目“标准地”达产复核管理暂行办法》的通知》（鄂经信规划〔2021〕87号）第十二、十四条。

（六）鼓励产业用地“增容”提效

23.推行新型工业用地(MO)出让。用于生产、研发、设计、产品测试、检验检测、勘察设计等生产功能的产业用房，和满足职住平衡、新型工业配套等需求修建的生产服务、商务办公、生活服务等配套用房且产业用房计容面积不小于总计容面积的70%,配套用房计容面积不大于总计容面积的30%的项目可适用新型工业用地(MO)。

政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若于措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第十一条。

24.推行工业企业增容行动。支持“工业上楼”，鼓励企业建设两层及以上多层厂房，不增收土地出让金。新建工业项目容积率原则上不低于1.5(有特殊工艺要求的除外），建筑密度不低于40%,绿地率不超过15%。

政策依据：《河南省关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》（豫政〔2023〕38号）第四条；《无锡市关于进一步推进工业用地提质增效的若干政策措施》（锡政发〔2022〕10号）第一条。

25.鼓励工业企业零地技改。在不改变土地用途且符合国土空间规划和安全生产的前提下，可在用地范围内增加厂房及配套设施、开发利用地上地下空间，容积率不设上限，不增收土地出让金。

政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若干措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第五条。

26.支持设施农业发展。在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，鼓励经依法许可，利用未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等各类非耕地资源发展设施农业。加强动态监管，落实耕地种植用途管控，新建设施不占或少占耕地。

政策依据：《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）第二条。

27.支持多元化点状供地。对旅游、康养、农产品加工等产业以及国家和省明确的其他农村新产业新业态项目可实施点状供地。

政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若干措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第十二条；《省自然资源厅印发关于实施点状用地服务乡村振兴的指导意见（试行）的通知》（鄂自然资发〔2023〕24号）第二条。

（七）盘活存量、低效建设用地

28.加强土地储备管理。县市区政府应根据城市建设发展和市场需求，结合当地社会发展规划，合理制定年度土地储备和出让计划，统筹安排土地收储和出让的总量、结构、布局、时序。县市区政府作为责任主体，应确保出让地块权利清晰，征地安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他条件，落实净地出让。每个县市区要确保每年不少于1000亩的工业用地储备。

政策依据：《省自然资源厅省住房和城乡建设厅关于印发深化新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（鄂自然资函〔2022〕434号）第一条。

29.分类处置闲置地。对于企业自身原因超期未开工满两年的土地，依法无偿收回。对于其他法定情形，导致土地无法继续开发建设的，县市区政府应主动协商收回土地。对于企业无力开发的整宗或部分土地以及司法和破产拍卖中流拍的土地，不属于应协商收回或无偿收回的，县市区政府在遵循企业自愿、平等协商原则下，可按照合理价格收购土地。

政策依据：《自然资源部国家发展改革委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号）第一条。

30.积极盘活低效用地。对不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃，以及不符合安全生产和环保要求的存量建设用地，县市区政府根据当地经济发展水平，结合现行政策，科学制定辖区低效用地认定标准，按照国土空间规划要求，分阶段进行盘活利用。

政策依据：《市人民政府办公室关于印发十堰市深入推进城镇低效用地再开发工作实施方案的通知》（十政办函〔2020〕27号）第三条。

31.整合利用零星建设用地。对边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的不超过2000平方米的零星建设用地，经批准可协议出让，用地性质和规划指标可参照邻宗土地。政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若于措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第二条；借鉴外地经验：《江苏省自然资源厅关于推动工业用地混合复合立体高效配置的通知》（苏自然资函〔2022〕136号）第八条。

32.推行“带押过户＂。在债权人同意的前提下，不动产可以“带押过户”。

政策依据：《自然资源部国家发展改革委关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号）第八条。

33.推行先投后转＂预告登记”。对未达到开发投资总额25%以上的出让土地，支持按照先投入后转让原则，允许转让双方签订土地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产登记手续。

政策依据：《省自然资源厅关于印发支持产业用地稳住经济增长若干措施的通知》（鄂自然资发〔2022〕16号）第八条。

（八）大力推进全域国土综合整治

34.优化项目区空间布局。根据全城国土综合整治实施需要，可对村庄规划进行一次性调整；可允许调整一次永久基本农田布局，调整后的增加面积不得少于调整前的5%。

政策依据：《湖北省关于推进全域国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）第十三条。

35.盘活低效用地空间。对“空心村”、工矿用地等低效建设用地或城乡建设用地改造腾退的建设用地指标，优先满足农村产业融合发展用地需求。允许利用不超过新增建设用地指标的3%用于旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

政策依据：《关于印发＜湖北省规范和保障农村一二三产业融合发展用地实施细则＞的通知》（鄂自然资发(2021]17号）第十三条；《湖北省关于推进全城国土综合整治的意见》（鄂政发〔2019〕25号）笫十五条。

36.建立项目奖补机制。对批准立项备案的项目实行资金奖补，其中基础奖补为每个项目300万元；项目整体验收后，依据评估的经济效益、社会效益和生态效益，给予绩效奖补。

政策依据：《省财政厅省自然资源厅关于印发＜湖北省全域国土综合整治奖补资金管理办法＞的通知》（鄂财环发〔2021〕36号）第七条。

（九）建立健全节约集约用地考评机制

37.严格耕地保护目标和粮食安全责任制考核。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。对未完成耕地保有量和永久基本农田保护任务、占补平衡指标为“负值”、未落实耕地进出平衡、年度内违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例高于15%且违法占用耕地数量达到问责标准的县市区，年终考核直接评定为不合格等次。

政策依据：《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）第一、二、三、四、五、六、七条。

38.强化“亩产论英雄”考评。对各县市区的单位GDP建设用地使用面积、亩均税收、亩均投资强度和亩均GDP增速等指标考核，年度排名前三的给予100亩新增建设用地计划指标奖励。对工业园区土地开发率、土地建成率、综合容积率、工业用地地均税收等指标考核，排名前三的工业园区，在扩区调区以及新增建设用地计划指标等方面给予优先支持。对规上工业企业通过亩均产值和税收等指标进行排名，各县市区排名前十的企业在金融融资、用地用能、科技创新、上市股改、技改等项目申报上给予优先支持。

政策支持：《省自然资源厅关于印发湖北省实施“亩产论英雄”考核评价办法的通知》（鄂自然资发〔2021〕20号）第五条；《市人民政府办公室关于落实“亩产论英雄”推进土地节约集约高效利用的实施意见》（十政办发〔2021〕40号）第五条。

（十）加强土地全周期管理

39.按照“管住总量、严控增量、盘活存量、节约集约、规范用地”原则，加强土地全周期管理。加快完善先建后验、承诺制、竣工验收、达产复核、企业信用评价等制度，形成用地制度标准化、清单化、格式化，加强事前、事中、事后监管，把好验收关、信用关、登记关。

政策依据：《市自然资源和规划局市住房和城乡建设局市行政审批局关于印发新增工业用地”标准地”出让五证同发改革实施方案的通知》（十自函〔2022〕101号）第六条。

40.突出协同联动治理。健全”政府领导、部门协同、上下联动”工作机制，成立市节约集约用地领导小组，以发改、经信、财政、资建、住新、招商、税务为成员单位，强化部门沟通协调，构建等多部门联动机制。完善联合奖惩机制，对土地节约集约利用水平高的县市区在年度新增建设用地计划指标、耕地占补指标统筹资格、增减挂钩结余指标交易等方面给予倾斜；对工作落后的县市区采取约谈、通报等方式进行督办，情节严重的按相关规定予以追责问责。

政策依据：市政府事权

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